Nová definícia komunálneho odpadu vyžaduje zásadné legislatívne zmeny

AktualityPrávna analýza 20.05.2020 23:41

Od 1.7.2020 vstúpi do platnosti nová definícia komunálneho odpadu, ktorú zaviedla novela rámcovej smernice o odpade. Nová definícia komunálneho odpadu je síce správa a bola potrebná, zodpovednosť za nakladanie s komunálnym odpadom však správne nastavená nie je a vyžaduje viaceré legislatívne úpravy.

Nová definícia komunálneho odpadu vyžaduje zásadné legislatívne zmeny

Pochopenie komunálneho odpadu je kľúčom k nastaveniu právnej zodpovednosti, finančnej zodpovednosti a ohlasovacej povinnosti. Tieto tri oblasti sa vzhľadom na charakter komunálneho odpadu vzájomne prelínajú. Už dávno neplatí rovnica, že komunálny odpad môže vznikať len v obciach. Rovnako prestalo platiť pravidlo, ktoré posudzovalo komunálny odpad podľa toho, či odpad vzniká alebo nevzniká pri činnosti tvoriacej predmet podnikania, či už u právnickej osoby alebo fyzickej osoby – podnikateľa. Toto sú dve zásadné veci, ktoré menia dlhodobo zaužívaný pohľad na komunálny odpad.

Smernica o odpade však s novou definíciou komunálneho odpadu priniesla aj jedno veľmi dôležité ustanovenie. Podľa neho, novým vymedzením komunálneho odpadu nie je dotknuté rozdelenie zodpovednosti za nakladanie s odpadom medzi verejnými a súkromnými subjektmi. Toto veľmi podstatné ustanovenie však bolo pri transpozícii definície komunálneho odpadu do našej právnej úpravy odignorované a väčšia časť zodpovednosti za komunálny odpad z priemyselnej sféry bola prenesená na obce. Finančná zodpovednosť za veľkú časť komunálneho odpadu tak v zmysle súčasnej právnej úpravy princípu rozšírenej zodpovednosti výrobcov (RZV) skončila na výrobcoch, resp. organizáciách zodpovednosti výrobcov (OZV).

Absolútny nezmysle je však umelé zaradenie komunálneho odpadu výlučne do skupiny 20 podľa vyhlášky č. 365/2015 Z.z., ktorou sa ustanovuje Katalóg odpadov (ďalej len „Katalóg odpadov“). Zaraďovanie komunálnych odpadov sa síce týka v prevažnej miere skupiny 20, ani náhodou to však nemôže byť obmedzené len na túto skupinu, keďže výrazne do vzniku komunálnych odpadov podľa novej definície zasahuje skupina 15, resp. podskupina 1501 Katalógu odpadov. K tejto problematike je veľmi nápomocné usmernenie Európskej komisie k zberu údajov o komunálnom odpade (ďalej len „usmernenie EK“).

Najskôr si je potrebné ozrejmiť, čo to vlastne komunálny odpad je. Najväčšou časťou komunálneho odpadu je odpad z domácností. Aj táto časť komunálneho odpadu je už v zákone č. 79/2015 Z.z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o odpadoch“) zadefinovaná v § 80 ods. 10. Je to veľmi jednoduchá definícia a nie je ju potrebné žiadnym spôsobom precizovať. Dôležitejšie je s týmto pojmom pracovať v celom zákone, lebo odpad z domácností je práve tá časť komunálneho odpadu, ktorá jednoznačne spadá do režimu RZV a organizácie zodpovednosti výrobcov by sa mali sústrediť práve na túto oblasť komunálneho odpadu.

Druhou významnou časťou komunálneho odpadu je odpad, ktorý vzniká v obci pri čistení verejných komunikácií a priestranstiev, ktoré sú majetkom obce alebo v správe obce a taktiež pri údržbe verejnej zelene vrátane parkov a cintorínov, ktoré sú majetkom obce alebo v správe obce. Je to časť komunálneho odpadu, ktorý je zadefinovaný v súčasnej právnej úprave, ktorá končí 30.6.2020. V tejto skupine sa nachádza veľká časť biologicky rozložiteľného komunálneho odpadu, ktorá síce nevzniká v domácnostiach, ale zodpovednosť zaň má stále obec. Napriek tomu, že nová definícia komunálneho odpadu už neobsahuje túto časť komunálnych odpadov, aj z novej definície jasne vyplýva, že zodpovednosť za odpady vznikajúce v rámci verejnoprospešných služieb má naďalej obec.

Časť komunálneho odpadu, ktorá v súčasnosti viac-menej uniká štatistickému zisťovaniu je komunálny odpad vznikajúci v službách, t. j. napr. kaderníctva, holičstvá, nákupné centrá, banky, poisťovne, cestovné kancelárie atď., atď. Názor, že napr. papier z banky nie je komunálnym odpadom (lebo je to súčasť podnikania, ktoré banka vykonáva), je mylný, vždy to komunálny odpad bol a dokonca patrí do skupiny 20. Rovnako papier zo štátnej alebo verejnej sféry, t. j. papier z kancelárií je typickým príkladom komunálneho odpadu. Chladničky slúžiace zamestnancom, nábytky z kancelárií, toto všetko je komunálnym odpadom.

Významná časť komunálneho odpadu, ktorá doposiaľ nebola považovaná za súčasť komunálneho odpadu, sú odpady vznikajúce v rámci veľkobchodných a malobchodných prevádzok potravinárskeho, ale aj nepotravinárskeho charakteru, t.j. napr. obchody, supermarkety, hypermarkety atď.  Tieto prevádzky produkujú veľkú časť obalov, ktoré sú zaraďované do skupiny 15 podľa Katalógu odpadov a v tejto skupine aj musia ostať. Jediným rozdielom je, že veľká časť z nich už nebude považovaná za „priemyselný odpad“, ale za odpad komunálny. Stanoviť hranicu, ktorý obal bude spadať pod komunálne odpady, a ktorý pod priemyselné odpady je síce náročné, nie však nemožné. Určitú pomoc ponúka už samotná príručka Európskej komisie, podľa ktorej by medzi komunálne odpady určite nemali patriť tzv. prepravné obaly.  Spotrebiteľské obaly sa v týchto prevádzkach vyskytnú skôr ojedinele, keďže končia u spotrebiteľa ako súčasť výrobku. Ak však v obchode vzniknú spotrebiteľské obaly, sú spolu so skupinovými obalmi typickým príkladom komunálneho odpadu, lebo charakter a zloženie týchto odpadov je totožné s odpadom z domácností.

Právna zodpovednosť za nakladanie s komunálnym odpadom

Pri odpade z domácností a odpade, ktorý vzniká v rámci obecných činností je zodpovednosť za komunálny odpad jasná a nie je jej potrebné venovať osobitnú pozornosť. Za tento komunálny odpad jednoznačne zodpovedá obec.

Za komunálny odpad vznikajúci v rámci služieb je už však zodpovednosť otázna a skôr by sa mala táto preniesť na konkrétneho podnikateľa alebo prevádzku, v rámci ktorej komunálny odpad vzniká. Samozrejme, zmesový komunálny odpad bude pravdepodobne naďalej na bremenách obcí, ktoré zaň od podnikateľov vyberajú miestne poplatky. Za ostatné druhy komunálnych odpadov by však mal niesť zodpovednosť podnikateľ, čo sa v súčasnosti aj reálne deje. Medzi príklady, kde je stanovená zodpovednosť za komunálny odpad na podnikateľa je biologicky rozložiteľný kuchynský odpad a reštauračný odpad. V § 83 zákona o odpadoch úplne sa jasne stanovuje, že za tento odpad zodpovedá prevádzkovateľ kuchyne. A biologicky rozložiteľný kuchynský a reštauračný odpad je nespochybniteľne odpadom komunálnym, čo okrem jeho charakteru potvrdzuje aj jediné číslo v Katalógu odpadov, pod ktoré sa dá zaradiť (20 01 08). Netvárme sa teda, že zodpovednosť za komunálny odpad nemôže niesť súkromný sektor, samozrejme, že môže a aj musí.

Komunálnym odpadom, za ktorý zodpovedá podnikateľ je napr. aj objemný odpad. Za tento odpad súkromná sféra obcí neplatí a ak napr. spoločnosť vymieňa nábytok, na takýto objemný odpad si musí objednať zberovú spoločnosť a za takýto odpad si zaplatí. A je úplne jedno či odpad odvezú technické služby alebo súkromná zberová spoločnosť, zodpovednosť nesie pôvodca, t.j. konkrétna právnická osoba alebo fyzická osoba-podnikateľ. Je fakt, že živnostníci často zneužívajú systém zberu objemných odpadov prostredníctvom obce, najmä ak sa jedná o mobilný zber. Tomuto sa však zabrániť nedá.

Za oddelene vyzbieraný komunálny odpad z obalov a odpad z neobalových výrobkov z iných zdrojov  však v žiadnom prípade nemôže niesť zodpovednosť obec. Je to nepochopenie definície komunálneho odpadu a umelé prenesenie zodpovednosti na obec za niečo, s čím nemá mať obec nič spoločné. Obec má ustanovené kompetencie v zákone č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, kde podľa § 4 obec samostatne rozhoduje a uskutočňuje všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, všetky záležitosti, ktoré ako jej samosprávnu pôsobnosť upravuje osobitný zákon, ak takéto úkony podľa zákona nevykonáva štát alebo iná právnická osoba alebo fyzická osoba. Obec teda okrem iného zabezpečuje aj verejnoprospešné služby, najmä nakladanie s komunálnym odpadom a drobným stavebným odpadom. Kde má obec v kompetencii starostlivosť o odpad z obchodných prevádzok? Obec je rada, že je rada a stíha základné povinnosti ktoré jej zákon o odpadoch stanovuje. Často však skôr nestíha ani tie. A my jej ideme dať na starosť odpad z obchodu, ktorý je úplne mimo jej obzoru, nepozná trh, nepozná množstvá, nepozná logistiku zvozu, nepozná nič. A navyše na to ani nemá ľudí, pričom sa bavíme aj o mestách, ktoré aspoň majú na tieto špecifické agendy osobitné oddelenia. Ani mestá to však nemajú šancu vykonávať. Obce, ktoré sa majú plne sústrediť na intenzifikáciu zhodnocovania biologicky rozložiteľného komunálneho odpadu a najmä toho kuchynského, dostane na starosť niečo, čo im jej povinnosti ešte skomplikuje. Tu je potrebná urýchlená legislatívna zmena, ktorá toto vráti do pôvodných, teda súčasných koľají. Žiadny výklad, žiadne usmernenie, tvrdá novela zákona o odpadoch.

Nová definícia komunálneho odpadu priniesla aj negatívne vymedzenie tohto pojmu. Komunálny odpad nezahŕňa odpad z výroby, odpad z poľnohospodárstva, lesného hospodárstva a rybárstva, odpad zo septikov, kanalizačnej siete a čistiarní vrátane čistiarenského kalu, staré vozidlá, stavebný odpad ani odpad z demolácií. Dôležité je v tomto smere upozorniť najmä na stavebný odpad a odpad z demolácií, ktorý automaticky vylúčil z definície komunálneho odpadu drobný stavebný odpad. Tu teda platí, že obec má na zodpovednosti aj odpady, ktoré nie sú komunálnym odpadom. To však neplatí len o komunálnom odpade. Obci totiž môže vzniknúť aj iný ako drobný stavebný odpad. Drobný stavebný odpad pochádza totiž od obyvateľov obce. Ak však obec vykonáva stavebnú činnosť, napr. rekonštruuje kultúrny dom, buduje chodníky alebo modernizuje centrum obce a pod., jedná sa tu o stavebný odpad, ktorý nie je drobným stavebným odpadom a musí sa zaradiť do skupiny 17 podľa Katalógu odpadov. V tomto prípade je obec pôvodcom odpadu a nesie povinnosti držiteľa odpadu. Neplatí domnienka, že obec môže produkovať len komunálny odpad, to je omyl.

Usmernenie EK k definícii komunálneho odpadu ďalej uvádza, že nie všetky druhy odpadov uvedené v skupine 20 sú pokryté definíciou komunálneho odpadu. Jedná sa o druhy odpadov 20 03 04 kal zo septikov, 20 03 06 odpad z čistenia kanalizácie a 20 02 02 zemina a kamenivo. Prvé dva druhy odpadov neboli komunálnymi odpadmi nikdy a spôsobovali problémy v štatistickom zisťovaní, vylúčenie druhu odpadu 20 02 02 z definície komunálneho odpadu zase súvisí s jeho chápaním ako stavebného odpadu, ktorý je teraz tiež mimo pôsobnosti definície komunálneho odpadu. Aj s takýmito nuansami je v súčasnej evidenčnej a ohlasovacej povinnosti počítať.

Finančná zodpovednosť za nakladanie s komunálnym odpadom

Financovanie komunálneho odpadu je pre jednotlivé druhy alebo prúdy komunálneho odpadu rôzne. Preto je potrebné rozlišovať medzi právnou a finančnou zodpovednosťou. Táto skutočnosť nabrala na dôležitosti najmä po zavedení princípu rozšírenej zodpovednosti výrobcov. Tzn., povinnosť zaviesť a vykonávať triedený zber vrátane zabezpečenia štandardov triedeného zberu pre oddelene vyzbieraný komunálny odpad z obalov a odpad z neobalových výrobkov má obec, celý systém však financuje príslušná organizácia zodpovednosti výrobcov, ktorá má s obcou zmluvu.

Zmesový komunálny odpad patrí z hľadiska finančnej zodpovednosti obciam, ktoré za týmto účelom vyberajú od poplatníkov v obci miestny poplatok. To sa týka aj zmesového komunálneho odpadu z iných zdrojov. Tu je systém finančnej zodpovednosti nastavený správne. Rovnako iný odpad z domácností, ktorý nespadá pod systém RZV, musia financovať obce. Bavíme sa napr. o objemnom odpade, odpade s obsahom škodlivín, drobnom stavebnom odpade (aj keď tento nie je odpadom komunálnym) a najmä biologicky rozložiteľnom odpade, zelenom aj kuchynskom. Rovnako odpady, ktoré má obec na starosti z hľadiska zabezpečenia verejnoprospešných služieb (čistenie ulíc, verejná zeleň a pod.), financuje obec.

Financovanie odpadov z domácností spadajúcich pod systém RZV patrí jednoznačne do kompetencie organizácie zodpovednosti výrobcov, ktorá za týmto účelom vyberá od výrobcov finančné prostriedky za uvádzanie obalov a neobalových výrobkov na trh. OZV má vytvoriť maximálne možné podmienky pre intenzifikáciu zberu odpadov z domácností a zvyšovanie komfortu zbernej siete, najmä zabezpečiť znižovanie donáškovej vzdialenosti zberných nádob od občana. Potiaľto je finančná zodpovednosť jasná.

Financovanie komunálnych odpadov z iných zdrojov, ktoré spadajú pod systém RZV však v súčasnosti nemôžu financovať organizácie zodpovednosti výrobcov, tobôž nie cez obec ako subjektu zodpovedného za tento „prúd“ komunálnych odpadov. Ak sa bavíme o odpadoch z iných zdrojov, sú to obaly zo skupiny 15, ktoré momentálne rieši zmluva výrobca-zberová spoločnosť. Obec do tohto zmluvného vzťahu nemá čo hovoriť a OZV na zabezpečenie tejto skupiny odpadov nemá financie. Ak štát má záujem nastaviť systém tak, aby celý systém RZV financovali OZVčky, musí to povedať jasne a musí preto hlavne zaviesť adekvátnu legisvakačnú lehotu, aby sa na to výrobcovia mohli pripraviť. Je priestor na zvýšenie poplatkov? Samozrejme, že je. Len si je potrebné uvedomiť, že mnohí slovenskí výrobcovia nie sú v rovnakom postavení ako tí zahraniční a ani v zahraničí nie je systém RZV financovaný na 100%.

Čakať od systému RZV, ktorý funguje cca 4 roky zázraky  je naivné, najmä ak sa za 10 rokov bezzubého zákona o obaloch nedialo v triedenom zbere takmer nič. A hlavne si je potrebné stanoviť priority. Nie je jednoducho možné, aby ešte stále nabiehajúci a krehký systém RZV zabezpečil hustú, komfortnú zbernú sieť triedeného zberu pre domácnosti, zároveň pre obchodné centrá a zároveň pre priemyselné podniky. Argument, že ak si kúpim fľašu, v ktorej je zahrnutý recyklačný poplatok, musím mať zákonite možnosť ju odhodiť kdekoľvek sa mi zachce, je na mieste, vyžaduje si to však čas. Je to presne to isté ako očakávať, že sa všetky diaľnice a rýchlostné cesty vybudujú naraz. Veď predsa platím diaľničnú známku, tak chcem ísť po diaľniciach všade, kde si zaumienim.  Toto je cesta k pádu celého systému. Všetci to vieme, ale tvárime sa akože nič.

V súčasnosti musí byť časť zodpovednosti za triedený zber ponechaná na subjekty pôsobiace v službách a na priemysle, ktorý ak chce umožniť svojmu zamestnancovi triedený zber, musí mu vytvoriť podmienky sám. Toto jednoducho musíme akceptovať a ak chceme zmenu a túto povinnosť reálne preniesť na OZV, musíme si stanoviť plán ako to urobiť a koľko to bude výrobcov stáť. Už teraz budú veľké problémy kvôli výmyslu zvanému„zálohovanie“, ktorá/ý neprinesie nič, len to, že systém príde min. o 100 mil. EUR + ďalšie ročné straty, ktoré sa mohli použiť úplne iným a zmysluplným smerom, napr. na vytvorenie Environmentálnej polície.

Zákon o odpadoch si v tomto smere žiada zmysluplnú novelu, ktorá by ustanovila zodpovednosť pre OZV-čky len pre odpad z domácnosti, vrátane zmeny cieľov zberu, ktoré rovnako musia týkať len odpadu z domácností. Je totiž veľká predpoklad, že z cieľov zberu, ktoré mali byť hlavnou motiváciou pre OZV zvyšovať a intenzifikovať triedený zber, zostane len zdrap papiera, keďže budú plnené z obalov zo skupiny 15. Opäť urobíme krok späť.

Čo je však veľmi dôležité, nová definícia komunálneho odpadu môže ovplyvniť aj tzv. „individualistov“, t.j. výrobcov, ktorý si plnia povinnosti individuálne. Ak totiž produkujú obaly zo skupiny 15, ktoré sú komunálnymi odpadmi, lebo sú svojim charakterom a zložením podobné odpadom z domácnosti, asi ťažko splnia základnú podmienku pre individuálnu autorizáciu, podľa ktorej výrobca môže plniť vyhradené povinnosti individuálne, len ak odpad z obalov ním uvedených na trh alebo do distribúcie nebude súčasťou komunálneho odpadu. Ak výrobca obalov nepreukáže, že ním uvedené obaly na trh alebo do distribúcie nebudú po ich spotrebe tvoriť súčasť komunálnych odpadov, považuje sa odpad z týchto obalov za súčasť komunálnych odpadov. Opätovne sa dostávame do situácie, kedy by sa toto malo vzťahovať na odpad z domácností, inak individualista veľmi ľahko spadne do situácie, že si povinnosti bude musieť plniť kolektívne cez OZV a začne sa na neho uplatňovať zavedený systém tzv. „solidarity“, t. j., že do systému triedeného zberu platí aj za odpady, ktoré s určitosťou v triedenom zbere neskončia.

Ohlasovacia povinnosť a ciele recyklácie komunálnych odpadov

Za uplynulé obdobie sa rozmohli články o nepriaznivej situácii v recyklácii komunálnych odpadov. Dokonca sa ešte stále vyskytnú aj hoaxy, že sme ako republika na konci rebríčka recyklujúcich krajín. O tom, že to nie je pravda, sme už písali vo viacerých článkoch. Problémom však je, že väčšina odborníkov, ktorí lamentujú, ako Slovenská republika nesplní cieľ recyklácie komunálnych odpadov ani nevedia, čo to vlastne komunálny odpad je. Správne nastavenie evidencie, ohlasovacích povinností a následného reportingu údajov do EUROSTAT-u sú kľúčovými premennými, ktoré môžu výrazne ovplyvniť skutočnú mieru recyklácie komunálnych odpadov, postavenú na identickom štatistickom zisťovaní, ako majú okolité členské štáty.

Stále platí, že ohlasovaciu povinnosť za odpad z domácností a odpad z verejnoprospešných služieb vykonávaných v obci (odpad z údržby verejnej zelene, odpad z čistenia ulíc a pod.) má mať priamo obec. Ohlasovacie povinnosti by sa však mali zmeniť tak, aby bolo možné odpad z domácností oddeliť od odpadu obecného, čo až taký veľký problém nemusí byť. Obec by mala byť zodpovedná aj za celú štatistiku týkajúcu sa zmesového komunálneho odpadu, vzhľadom na súčasný spôsob nastavenia poplatkov za komunálny odpad.

Odpad zo služieb  by však mali okrem zmesového komunálneho odpadu ohlasovať už priamo subjekty, ktoré služby poskytujú. To sa týka aj verejnej správy a iných inštitúcií. Odpad zo služieb je špecifický v tom, že sa jedná o takmer identický odpad s odpadom z domácností, preto bude obsahovať v prevažnej miere len odpady zo skupiny 20. Informačný systém musí tieto odpady evidovať spoločne a na základe identifikačných údajov subjektov tento rozpoznávať podľa jeho pôvodu.

Odpady z obchodu sú už komplikovanejšie, lebo obsahujú časť komunálnych odpadov zaradených do skupiny 20, časť komunálnych odpadov zaradených do skupiny 15 a časť odpadov budú odpady priemyselné, t. j. odpady zo skupín 01-19 podľa Katalógu odpadov. A práve táto sféra vzniku odpadov je veľmi dôležitá z hľadiska plnenia cieľov recyklácie komunálnych odpadov.  Obaly zo skupiny 15, ktoré budú spĺňať definíciu komunálneho odpadu (t.j. najmä odpady zo spotrebiteľských a skupinových obalov) môžu výraznejším spôsobom pomôcť k nárastu recyklácie komunálneho odpadu. Toto však nie je možné chápať, ako umelé zvýšenie recyklácie, je to nastavenie výkazníctva podľa európskej metodiky a novej legislatívy, ktoré iné členské štáty veselo uplatňujú. Ak by sme nechápali komunálny odpad ako iné členské štáty, asi ťažko sa môžeme porovnávať, najmä ak sme doposiaľ „pozitívnu“ odpadovú štatistiku zanedbávali.

Samozrejme, že časť komunálnych odpadov produkuje aj samotný priemysel, ale tam je deliaca línia medzi komunálnym a priemyselným odpadom pomerne jasná.

Riešenie celého problému stojí na niekoľkých legislatívnych úpravách spočívajúcich v precíznejšom pracovaní s pojmom odpad z domácnosti, ktorý sa do vnútroštátnej právnej úpravy transponoval práve preto, aby bola jednoznačne odlíšená časť komunálneho odpadu, ktorá je z pohľadu triedeného zberu najdôležitejšia a ktorá  v prípade obalov v plnej miere spadá pod princíp rozšírenej zodpovednosti výrobcov. 

Autor: Maroš Záhorský

http://www.elekos.sk